партнёры

Правовое регулирование порядка выезда несовершеннолетних граждан из Российской Федерации

Достижение справедливого баланса между существующими противоборствующими интересами – интересами ребенка, обоих родителей и общественного порядка – в рамках свободы усмотрения, предоставляемой родителям в вопросах выбора методов и способов воспитания детей, является основной проблемой, стоящей перед государством, взявшим детство под свою защиту[1]. В спорах родителей ребенок зачастую становится заложником их конфликта, в связи с чем защита его прав и законных интересов от злоупотребления последними своими родительскими правами и(или) от их использования не в интересах ребенка требует повышенного внимания и заботы. В рамках настоящей статьи под интересами ребенка авторы понимают обеспечение условий, необходимых для его полноценного физического, психического и духовного развития, что включает в себя в том числе гарантию его права на выезд за пределы Российской Федерации. Существующие недостатки в правовом регулировании данного вопроса на практике приводят к целому ряду проблем, возникающих в результате формально правового, а фактически недобросовестного поведения одного из родителей, использующего свое право заявить о несогласии на выезд ребенка за пределы страны как инструмент разрешения с другим родителем спора, не связанного с защитой прав и законных интересов несовершеннолетнего.

Опираясь на установленный семейным законодательством запрет на осуществление родительских прав в противоречии с интересами детей[2], возможность без мотивационного и фактически без апелляционного[3] ограничения родителем бенку выезда за границу на основании одного лишь волеизъявления авторами расценивается как осуществление родительских прав в ущерб его интересам, выражающееся в бессрочном лишении несовершеннолетнего права свободно покидать страну, закрепленного в ч. 2 ст. 27 Конституции РФ. В результате такого поведения родителя страдают интересы ребенка, который «фактически процессуально бесправен…»[4], будучи лишенным возможности полноценно защищать свои права в суде, в то время как на практике часты случаи, когда второй родитель занимает пассивную позицию в этом вопросе, будучи не заинтересованным в его разрешении. Принимая во внимание, что однажды введенное средство предотвращения незаконного перемещения детей за пределы Российской Федерации в условиях неприсоединения к Конвенции о гражданско-правовых аспектах похищения детей[5] (далее по тексту – «Конвенция 1980 г.»), после ее ратификации не достигает своей цели и фактически используется родителями как средство шантажа и манипулирования друг другом по средствам ущемления интересов несовершеннолетних. В этой связи, в целях защиты прав детей и добросовестных родителей, считаем, что назрела острая необходимость в пересмотре и реформировании исследуемого института.

Действующее правовое регулирование отношений, связанных с выездом несовершеннолетних детей за пределы РФ, является фрагментарным и несистемным. Положения, имеющие непосредственное отношение к исследуемому вопросу, содержатся в нормах ст.ст. 20-22 Федерального закона от 15.08.1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ»[6] (далее по тексту – Федеральный закон № 114-ФЗ), Постановлении Правительства РФ от 12.05.2003 г. № 273 «Об утверждении Правил подачи заявления о несогласии на выезд из Российской Федерации несовершеннолетнего гражданина РФ»[7] (далее по тексту – Постановление Правительства РФ № 273), п. 21 Приказа Федеральной службы безопасности от 08.11.2012 г. № 562 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы безопасности РФ по исполнению государственной функции по осуществлению пограничного контроля в пунктах пограничного контроля в пунктах пропуска через государственную границу РФ»[8] (далее по тексту – Приказ Федеральной службы безопасности № 562).

В ч. 1 ст. 20 Федерального закона № 114-ФЗ устанавливается порядок выезда ребенка за границу с одним из родителей, усыновителей, опекунов, попечителей (далее – законных представителей), а также общие требования к нотариально удостоверенным согласиям законных представителей на такой выезд ребенка в случае, если он выезжает без их сопровождения. Статья 22 Федерального закона № 114-ФЗ устанавливает ответственность законных представителей и руководителей организованных групп детей за их жизнь и здоровье, если их не сопровождают законные представители[9]. В случае разрешения спора родителей по вопросу выезда детей за границу, судом, также применяются положения СК РФ (Главы 11-13), Конвенции о правах ребенка[10](ст.ст. 3, 6, 7, 9, 10, 18, 19). По отдельным вопросам применяются также разъяснения, содержащиеся в соответствующих письмах федеральных органов исполнительной власти и Федеральной нотариальной палаты (далее – ФНП). Недостатками действующего правового регулирования является его неполнота и наличие ряда пробелов, таких как:

  1. Отсутствие четкой регламентации содержания презумпции согласия законного представителя ребенка на его выезд с другим законным представителем за пределы РФ. В. В. Долинская и Л. М. Долинская отмечают, что, исходя из буквального толкования ст. ст. 20 и 21 Федерального закона № 114-ФЗ, выезд несовершеннолетнего гражданина из РФ совместно хотя бы с одним из законных представителей не требует согласия от другого законного представителя, так как оно презюмируется. «Это приводит к нарушению принципа равенства реализации родительских правомочий, провозглашенного семейным законодательством. Второй родитель, например, при раздельном проживании, может не знать о предстоящем выезде его ребенка за границу и, следовательно, не иметь возможности подать заявление о несогласии на выезд из России. После же свершившегося факта нарушаются его права на участие в воспитании ребенка, на встречи с ним и т. п.», – отмечают правоведы[11]. Приведенная точка зрения является в известной мере спорной. Статья 66 СК РФ регламентирует осуществление родительских прав родителем, проживающим отдельно от ребенка. В случае наличия разногласий между родителями по вопросам воспитания детей, любой из них вправе обратиться за их разрешением в орган опеки и попечительства или в суд. Из этого следует, что сама презумпция согласия второго родителя на выезд ребенка никоим образом не может нарушать принцип равноправия в реализации родительских прав, в том числе родителем, проживающим отдельно от ребенка. Вместе с тем, отсутствие обязанности уведомления второго родителя о подаче заявления о несогласии на выезд одним из родителей, существенно ограничивает возможность реализации его прав и обязанностей в отношении ребенка. В этой связи, предлагаемые далее изменения направлены на обеспечение баланса родительских прав по воспитанию ребенка (как при совместном, так и при раздельном проживании).

Дополнительно следует отметить, что из-за неточности формулировки исследуемой презумпции в ст. 20 ФЗ № 114-ФЗ, на практике возникают противоречивые толкования указанной нормы закона. Так, Определением Судебной коллегии по гражданским делам Свердловского областного суда от 17.01.2006 г. было отменено решение суда первой инстанции, которым суд возложил на отца обязанность предоставить матери согласие на выезд ребенка за пределы России до его совершеннолетия. В обосновании вынесенного определения судебная коллегия указала, что для временного выезда ребенка с матерью в Турцию и Египет для отдыха письменного согласия отца в силу закона не требовалось. Таким образом, его уклонение от предоставления такого согласия не нарушило права ребенка на выезд из страны[12].

В то же время, при аналогичных обстоятельствах, решением Свердловского районного суда г. Костромы был разрешен выезд и проживание ребенка с матерью в Норвегии. Несмотря на то, что для выезда за пределы страны с сопровождением одного родителя согласие второго не требуется, суд постановил, что отец ребенка препятствует выезду ребенка за пределы Российской Федерации, так как отказался дать письменное заявление о своем согласии. Данных о том, что ответчик подал письменное заявление о своем несогласии на выезд, в материалах дела не имеется[13].

Вместе с тем, как уже было сказано ранее, в случаях выезда детей за пределы страны в сопровождении одного из родителей согласие на выезд от второго родителя не требуется, поскольку оно презюмируется. Из вышеприведенного положения наглядно следует, что ст. 20 Федерального закона № 114-ФЗ требует соответствующих изменений. Для этого предлагается абз. 1 указанной статьи изложить в следующей редакции: «Несовершеннолетний гражданин Российской Федерации выезжает из Российской Федерации совместно с одним из родителей, усыновителей, опекунов или попечителей. Письменное согласие от второго родителя, усыновителя, опекуна или попечителя не требуется».

  1. Отсутствие единых требований к порядку оформления нотариально удостоверенных согласий на выезд несовершеннолетнего ребенка за границу. Формулировка ч. 1 ст. 20 Федерального закона № 114-ФЗ о том, что «несовершеннолетний гражданин Российской Федерации, как правило, выезжает из Российской Федерации совместно хотя бы с одним из родителей, усыновителей, опекунов или попечителей» (курс. выд. авт.) приводит к тому, что на практике сотрудники органов пограничного контроля зачастую требуют предъявить согласие второго родителя (законного представителя) на выезд ребенка. Указание на то, что «в случае, если несовершеннолетний гражданин Российской Федерации выезжает из Российской Федерации без сопровождения, он должен иметь при себе кроме паспорта нотариально оформленное согласие названных лиц на выезд несовершеннолетнего гражданина Российской Федерации с указанием срока выезда и государства (государств), которое (которые) он намерен посетить», содержащееся во второй части первого абзаца (курс. выд. авт.) приводит к тому, что в зависимости от ее субъективного толкования нотариусом на практике можно выделить три различных варианта оформления таких согласий (то есть три различных варианта совершения нотариальных действий по их удостоверению) в случае выезда ребенка в сопровождении третьих лиц:
  • Удостоверение одного согласия на выезд ребенка за границу от одного родителя;
  • Удостоверение одного согласия от обоих родителей;
  • Удостоверение двух согласий по одному от каждого из родителей.

По мнению авторов, первый вариант не соответствует Федеральному закону ФЗ-114 в действующей редакции. Конституцией РФ и СК РФ провозглашено равенство прав и обязанностей родителей в вопросах воспитания их ребенка. Удостоверение согласия лишь одного родителя в случае выезда ребенка за пределы страны с третьими лицами приводит к ущемлению прав другого, за исключением случаев признания его судом недееспособным или безвестно отсутствующим, лишения его родительских прав. 2 и 3 варианты обусловлены существующими требованиями целого ряда зарубежных стран о предъявлении на въезде в них согласия от обоих родителей, что обусловлено практикой применения онвенции 1980 г.  Вместе с тем, в п. 21 Приказа Федеральной службы безопасности № 562 говорится, что «в случае выезда из РФ несовершеннолетнего гражданина РФ без сопровождения родителей, усыновителей, опекунов или попечителей, кроме того, представляется нотариально оформленное согласие названных лиц на выезд несовершеннолетнего гражданина РФ с указанием срока выезда и государства (государств), которое (которые) он намерен посетить (при этом достаточно согласия одного из родителей, усыновителей, опекунов и попечителей)»[14]. То есть речь идет об оформлении одного согласия от обоих законных представителей. Иное может быть установлено только требованиями иностранного государства о порядке въезда ребенка на его территорию. В этой связи следует признать второй вариант соответствующим требованиям закона в наибольшей степени.

  1. Сроки поездки и сроки действия нотариально удостоверенных согласий на выезд несовершеннолетнего ребенка за границу. Конструкция абз. 1 ч. 1 ст. 20 Федерального закона № 114-ФЗ «…срок выезда несовершеннолетнего…» вызывает на практике немало вопросов. Например, по мнению ФНП, такой срок обозначается в согласии по правилам ст. 190 Гражданского кодекса РФ[15] таким образом, чтобы не возникало сомнений в том, что он относится к конкретной поездке ребенка. «Выдача согласия сроком на продолжительный период времени (например, «три года» или «до наступления совершеннолетия») без привязки к конкретной поездке, не согласуется с действующим законодательством и может привести к нарушению прав ребенка и невозможности обеспечения его интересов, а также породить впоследствии конфликтные ситуации»[16]. Напротив, Департамент правового регулирования и контроля в сфере правовой помощи Министерства Юстиции РФ занял противоположную позицию и толкует спорную часть правовой нормы расширительно: «Срок действия нотариального согласия в соответствии со ст. 190 ч. 1 ГК РФ определяется календарной датой или истечением периода времени, который исчисляется годами, месяцами, неделями, днями или часами. Срок может определяться также указанием на событие, которое должно неизбежно наступить – совершеннолетие, окончание срока действия паспорта или визы и т. д.»[17] Приведенная позиция Минюста РФ снована на презумпции добросовестности участников правоотношений (в данном случае – законных представителей), возникающих по вопросам выдачи согласий.  ФНП, в свою очередь, исходит из потенциальной (и реально существующей) недобросовестности законных представителей, а также стремится учесть интересы детей и причины возникновения спорных ситуаций. Не подлежит сомнению, что каждый из родителей решает данный вопрос с учетом конкретных обстоятельств и если во взаимоотношениях между ними присутствует спор о воспитании ребенка, то очевидно, что при выдаче нотариального согласия они будут максимально осторожны в определении сроков и перечня посещаемых стран. Более того, вероятнее всего такие согласия будут выдаваться каждым из них другому в отношении определенных поездок. В этой связи позиция, которую занимает ФНП, а именно – необходимости четкого установления срока поездки, и как следствие срока действия согласия, представляется наиболее верной. Установление соответствующей нормы будет выполнять превентивную функцию и полностью согласовывается с положениями Конвенции 1980 г. В этой связи предлагается следующая редакция абз. 2 ст. 20 Федерального закона 114-ФЗ: «В случае, если несовершеннолетний гражданин Российской Федерации выезжает за пределы Российской Федерации в сопровождении с лицом, не являющимся лицом, указанным в части первой настоящей статьи, или без сопровождения, он должен иметь при себе кроме паспорта нотариально оформленное согласие обоих родителей, усыновителей, опекунов или попечителей на свой выезд с указанием данных лица, его сопровождающего, или с указанием, что он выезжает без сопровождения, а также предельного срока продолжительности поездки и государства (государств), которое (которые) он намерен посетить». Дополнительно представляется необходимым установить случаи, когда получение согласия от обоих родителей не требуется (по аналогии с институтом усыновления, который действует в СК РФ), в связи с чем предлагается изложить абз. 3 ст. 20 Федерального закона 114-ФЗ в следующей редакции: «Согласие второго родителя не требуется в случаях: если о нем неизвестно или он признан судом безвестно отсутствующим; признан судом недееспособным; лишен судом родительских прав».

На практике зачастую возникают обстоятельства, из-за которых несовершеннолетний ребенок в силу объективных причин может «опоздать» с возвращением в страну своего постоянного проживания, в связи с чем хотя срок поездки будет считаться оконченным, как и срок действия нотариального согласия на ее совершение, ребенок еще будет находиться на территории иностранного государства (например, в случаях задержки при прохождении границы иностранного государства или получения несовершеннолетним игроком спортивной команды травмы в последний день соревнований, делающим его нетранспортабельным). Из этого следует, что такие ситуации подлежат разрешению путем установления в законе правила о продлении действия нотариального согласия в определенных случаях и на определенных условиях. Как, например, в случае продления срока действия визы, когда гражданин иностранного государства задерживается в стране пребывания в силу не зависящих от него обстоятельств, а срок действия визы у него истек[18]. Поэтому, предлагается изложить абз. 3 ст. 20 Федерального закона 114-ФЗ в следующей редакции: «При возникновении чрезвычайных или непредотвратимых при данных условиях обстоятельств (непреодолимой силы), срок выезда и действия нотариально оформленного согласия, указанного в части второй настоящей статьи, продляются на срок не более, чем это необходимо для преодоления возникших обстоятельств, с учетом действующего законодательства страны-места пребывания несовершеннолетнего гражданина».

  1. Законодательно не регламентирован порядок выезда ребенка за границу с «третьим» лицом. В целях настоящей статьи под «третьим лицом» понимается любое лицо, не являющееся законным представителем несовершеннолетнего гражданина РФ и сопровождающее его при выезде за пределы РФ (родственники несовершеннолетнего гражданина кроме его законных представителей, учителя, тренеры, хореографы, руководители творческих коллективов, и другие лица).

Федеральный закон № 114-ФЗ выделяет несколько видов выездов детей за пределы РФ: с сопровождением и без сопровождения. При этом, в первом случае сопровождение может быть как законными представителями, так и третьими лицами (в случае выезда для отдыха и (или) оздоровления группы несовершеннолетних детей, оставшихся без попечения родителей и находящихся в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей)[19]. Законом такие случаи не учитываются. Норма, регулирующая выезды детей «без сопровождения», трактуется на практике расширительно и включает, в том числе, и выезды с третьими лицами без законных представителей. Подобное толкование нельзя признать корректным ввиду того, что в случае выезда ребенка с третьими лицами, его сопровождают последние, из-за чего не представляется возможным говорить об отсутствии сопровождения в принципе.

  1. Отсутствие законодательно установленной ответственности за жизнь и здоровье детей в случае их выезда за пределы РФ в сопровождении с «третьим» лицом. В ст. 22 Федерального закона № 114-ФЗ установлена ответственность только законных представителей и руководителей организованных групп детей за жизнь и здоровье детей при выезде за пределы РФ, если их не сопровождают законные представители. Какая-либо ответственность третьих лиц за жизнь и здоровье ребенка в случае их совместного выезда за границу законом не предусмотрена. Разъяснения, содержащегося в Письме ФНП от 08.05.2013 г. № 1129/06-12, о том, что «…отсутствие прямого указания в законе на то, кто отвечает за жизнь и здоровье ребенка за пределами территории Российской Федерации не означает отсутствие ответственности указанных лиц за жизнь и здоровье ребенка»[20], недостаточно для урегулирования данной проблемы, поскольку оно носит рекомендательный характер для нотариусов и не порождает каких-либо правовых последствий для третьих лиц. В целях устранения недостатков правового регулирования, исследованных в пунктах 4 и 5 настоящей статьи, абз. 2 Федерального закона № 114-ФЗ предлагается изложить  следующим образом: «В случае выезда несовершеннолетнего (несовершеннолетних) граждан за пределы Российской Федерации без сопровождения лиц, указанных в части первой настоящей статьи, о защите прав и законных интересов ребенка (детей), в том числе по вопросу медицинского вмешательства в случае возникновения необходимости, а также по вопросу подачи заявлений в отношении вопросов жизни и здоровья ребенка (детей) и получения документов в отношении вопросов жизни и здоровья ребенка (детей), в том числе визы и медицинских документов, наделяется лицо, сопровождающее несовершеннолетнего (несовершеннолетних) гражданина (граждан) Российской Федерации».

Регламентация вопросов выезда детей с «третьими» лицами будет способствовать большей «прозрачности» при выездах детей с ними, а также формированию у последних чувства повышенной ответственности при сопровождении несовершеннолетних граждан России за пределами страны.

Таким образом, рассмотрев основные проблемы в правовом регулировании вопросов, связанных с выездом несовершеннолетних граждан за пределы Российской Федерации, представляется возможным внести изменения в законодательство, в результате которых они будут устранены.

[1]См.: ст. 38 Конституции Российской Федерации // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.

[2]См.: ст. 65 Семейного кодекса Российской Федерации от 29.12.1995 № 223-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 16.

[3]См.: Решение Дзержинского районного суда г. Перми от 11.08.2014 г. по делу № 2-2879-2014 URL: https://rospravosudie.com/court-dzerzhinskij-rajonnyj-sud-g-permi-permskij-kraj-s/act-456440118/ (дата обращения – 10.09.2017); Решение Курчатовского районного суда г. Челябинска от 23.03.2012 г. по делу № 2-393/2012 URL: https://rospravosudie.com/court-kurchatovskij-rajonnyj-sud-g-chelyabinska-chelyabinskaya-oblast-s/act-104419290/ (дата обращения – 10.09.2017); Апелляционное определение Пермского краевого суда от 21.05.2012 г. по делу № 33-3741 URL: https://rospravosudie.com/court-permskij-kraevoj-sud-permskij-kraj-s/act-104751884/ (дата обращения – 10.09.2017).

[4]См.: Дубданова Н. Н., Усольцева Л. А. Судебная защита прав несовершеннолетних // Материалы международной научно-практической конференции (г. Улан-Удэ, 23–25 сентября 2009). Улан-Удэ: Изд-во Бурятского госуниверситета. С.  233.

[5]Конвенция о гражданско-правовых аспектах похищения детей (заключена в г. Гааге 25 октября 1980 г.) // СЗ РФ. 2011. № 51. Ст. 7452; Федеральный закон от 31.05.2011 № 102-ФЗ «О присоединении Российской Федерации к Конвенции о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей» // СЗ РФ 2011. № 51. Ст. 7452.

[6] // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029.

[7] // CЗ РФ. 2003. № 20. Ст. 1902.

[8] // РГ. 27.02.2013 г. № 42.

[9] Прим.: авторами умышленно не рассматриваются положения ст. 21 Федерального закона 114-ФЗ, поскольку их анализ с соответствующим обоснованием необходимости внесения изменений будут приведены в другом исследовании.

[10] Конвенция ООН о правах ребенка (Нью-Йорк, 20 ноября 1989 г.) // Сборник международных договоров СССР. Вып. XLVI. 1993.

[11] Долинская В. В., Долинская Л. М. Согласие родителя на выезд несовершеннолетнего за пределы Российской Федерации // Актуальные проблемы защиты неимущественных прав детей (материальные и процессуальные аспекты): сборник научно-практических статей. Под общ. ред. А. Е. Тарасовой. М.: Инфра-М, 2016. С. 61.

[12]Постановление Президиума Свердловского областного суда от 10.05.2006 г. по гражданскому делу № 33-16/2006 // Бюллетень судебной практики по гражданским делам Свердловского областного суда за первый квартал 2006 г. URL: http://www.ekboblsud.ru/show_doc.php?id=6417/ (дата обращения – 10.09.2017 г.)

[13] Решение Свердловского районного суда г. Костромы от 07.08.2009 г. по делу № 33-1201. ULR: http://zakon-region2.ru/2/130962/ (дата обращения – 14.09.2017 г.)

[14]Приказ Федеральной службы безопасности от 08.11.2012 г. № 562 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы безопасности Российской Федерации по исполнению государственной функции по осуществлению пограничного контроля в пунктах пограничного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации» // РГ. 27.02.2013 г. № 42.

[15] // СЗ РФ. 28.12.2009. N 52 (1 ч.). Ст. 6428.

[16] Письмо Федеральной Нотариальной Палаты от 27.02.2010 г. № 329/06 01ТВ «О согласии законных представителей на выезд из Российской Федерации несовершеннолетнего гражданина Российской Федерации». URL: http://base.garant.ru/198347/ (дата обращения – 14.09.2017)

[17] Письмо Департамента правового регулирования и контроля в сфере правовой помощи Минюста России от 20.10.2009 г. № 16-1598. URL: http://ps.fsb.ru/faq.htm (дата обращения – 14.09.2017)

[18] См., напр.: п. 67 Постановления Правительства РФ от 09.06.2003 г. № 335 «Об утверждении Положения об установлении формы визы, порядка и условий ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления ее в случае утраты, а также порядка аннулирования визы» // СЗ РФ. 2003. № 24. Ст. 2329.

[19] Долинская В. В., Долинская Л. М. Указ. соч. С. 60.

[20]Письмо Федеральной Нотариальной Палаты от 08.05.2013 г. № 1129/06-12 «Об ответственности за жизнь и здоровье ребенка на время пребывания за границей Российской Федерации». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_130984/ (дата обращения – 14.09.2017 г.)

Адвокат Виктория Дергунова © 2020 / Все права защищены.